法国公共疫情监测,预警和抗疫管理 :立法制度化,管理程序化,行政责任制

DGS

法国公共疫情监测,预警和抗疫管理 :立法制度化,管理程序化,行政责任制


〖法国〗朱元发 博士

(发表于2020年3月1日)

 


法国新冠状病毒肺炎流行病疫情(4月01日20h) :
累计确诊 :56989
累计治愈 :10935
累计死亡 :4032
流行病抗疫阶段 :3


导读
第一章 历史的教训 :血浆污染输血丑闻,酷暑突至热死万人,甲型H1NI流感法国如临死敌。
第二章 法国卫生安全相关立法,国家与地方防疫与和抗疫组织,医疗系统管理人员和防疫专业队伍的培训。
第三章 法国公共卫生健康疫情的监测,预警和抗疫机制及操作。
暂时没有结尾的结论


冠状病毒肺炎症是目前全球关心的问题,因为该病疫在逐渐演变成一种蔓延全球的流行病,有可能成为全球性威胁,触及到每个人的生命安全,这场疫情对中国乃至世界经济的冲击暂时不可估量。

对如此疫情局面,有识之士们在惊愕和愤怒之余,开始冷静地、理智地反思若干问题。

一个必须明白的真理 :古今中外, 天灾人祸不仅仅是历史,而且是永恒的现实。在宇宙、大自然中,人类仅仅只是沧海一粟,当今的日益发展、高度发达的科学技术对宇宙自然奥秘的探寻所取得的成就也仅仅只是冰山一角,人类征服世界的历史也是人类学习与自然和平相处的历史。

二个必须明白的真理 :从理论上讲,绝大多数自然灾害和疫情的爆发都是有一定先兆的,人类社会必须具备智慧和理智,预测风险,建立合理的管理机制,储蓄足够的人力物力,在自然灾害面前,人人平等,挽救每一个生命,是社会的责任!

三个疑问 :疫情何以发展到如此地步?为何未能新冠状病毒扼杀在摇篮之中?也许有朝一日,历史会理清一切来龙去脉,而且成为一面镜子,察古明今,警示人类。

法国现有一套比较完整的公共卫生疫情监测、预警和应急管理方案,姑且可以提供反思的视野。笔者虽然就职法国卫生部二十多年,但绝非医疗卫生专家,不过,十分乐意在仔细阅读和研究法国政府官方网站上的权威资讯基础上,撰得此文,以飧中文读者。至于文内所介绍的法国公共卫生的防疫与抗疫体制是好是坏,是否能够完全战胜当前法国与日增长的新冠状病毒肺炎流行病?作者无法在此加以评判。


第一章 : 历史的教训 :血浆污染输血丑闻,酷暑突至热死万人,甲型H1N1流感法国如临死敌

法国的现存卫生防疫与抗疫组织系统是在吸取了历史上血的教训之后,逐渐改进与完善的。特别是二十世纪八十年的血浆污染丑闻,2003年酷暑导致大批死亡,2009至2010年甲型H1NI流感灾难等。

1. 在公共卫生安全管理中渎职是要负行政法律责任的

二十世纪八十年代,因为卫生安全措施不健全和无效力,成千上万的艾滋病患者和丙型肝炎患者被输入污染的血浆,导致无数的无辜者怨死九泉。

1991年4月份,法国记者安娜-马丽·卡斯特莱特在周刊《周四大事》发表檄文举证 :国家输血中心(CNTS)于1984年至1985年故意将一些被艾滋病毒感染的血浆输给血友病患者。丑闻被披露后,主要涉事者纷纷被送上了刑事审判台。

1992年被审和1993年上诉审到的结果 :前国家输血中心主米歇尔·加雷塔(Michel Garretta)被判四年徒刑,前国家输血中研究与发展部负责人让-皮埃尔·阿兰被判四年徒刑,其中二年为缓刑。法国卫生部卫生总局前局长雅克·胡(Jacques Roux)被判三年缓期徒刑。

1999年,血浆污染时的总理和部长们被推上审判政府长官的共和国法庭。结果前总理罗朗·法比龙斯(Laurent Fabius)和卫生部长乔治娜·杜福( Georgina Dufoix) 被法庭推定无罪,因为没有任何书面文件证明他们知晓使用污染血浆的事情。但是专门负责卫生事务的国务秘书埃德蒙·赫维(Edmond Hervé)被判渎职罪。

针对如此严重事件,法国最高行政法院在1993年4月9日的判决书一锤定音 :
“ 减少卫生健康的风险是国家卫生政策的重点,而公共卫生将部际工作责任理应该纳入到刑事责任的范畴,故国家在血浆污染和石棉感染事件中被判失职罪”。

2. 人民的生命安全随时皆可能受到自然变化的威胁,2003年酷暑突至欧盟,法国热死万人

2003年8月初,欧洲大地一夜之间成为了火炉,酷暑横行德国、法国、比利时、西班牙、意大利、英国、荷兰、卢森堡、葡萄牙和瑞士,最高温度曾到摄氏47度。这对西欧这块历史风调雨顺的土地来说无疑是天灾人祸。

据严肃的统计研究资料,法国当时因炎热致死者过15000人。绝大部分是老弱病残者,殡仪馆无法面对超常死亡现象,国家菜市场的冷冻库被征用成临时停尸间。当时的法国政府措手不及,颇遭民众指责。时任卫生部长让·弗朗索瓦·马泰(Jean-François Mattei)在海边度假,接受电视采访时轻描淡写酷暑灾难,根本没有意识到问题的严重性,他的政治仕途也从此短板了。法国人民不要这样的轻视人民生命安生的卫生部部长。当时的法国卫生部长卢西安·阿本海姆(Lucien Abenhaim)引咎辞职。时任总统希拉克一方面推卸政府的责任,另一方面,决定对国家的卫生防预,警报服务组织,救援和紧急服务组织进行审查,修改和完善。

3. 2009至2010年甲型H1NI流感灾难抗疫启示 :保护人民的生命安全是国家的天职, 防范于未然,宁肯过度防疫,不可疏忽大意

2009年至2010年,全球发生历史上第二次大流感。所谓的甲型流感(H1N1)由甲型流感病毒的H1N1亚型引发。 空气污染是根源,咳嗽和打喷嚏是其主要症状。全球死亡人数二十多万人。

2009年夏天,甲型流感吞噬法国,导致323人死亡,全球排第10位,而美国则有3132人死于流感。

法国政府吸取2003年酷暑时应变无力的教训,采取了一些有效的措施。
- 2009年7月30日,法国公共卫生测视研究所宣布第一例甲型流感(H1N1)感染的年轻女孩之死。
- 2009年10月20日,法国启动疫苗接种运动。政府计划规定了顺序 :首先是医护人员,其次是高危群体,最后全国人民。五百七十四万人接受了疫苗接种。
- 2009年11月25日,在小学开展疫苗接种运动。
- 2009年11月30日,萨科齐总统宣布征用军医,周日开放疫苗接种心中,延长医疗队伍的工作时间。政府临时雇用5000人帮助疫苗接种运动。并且勒令生产储备全国人民使用的疫苗。
- 2009年12月2日,在中学开展疫苗接种运动。
- 2010年1月13日,甲型流感(H1N1)在法国结束。
- 末了,政府利用药物警戒系统(Pharmacovigilance)来跟踪潜在的副作用。

法国政府在此次防疫耗资6亿6千万欧元。另外,政府不厌其烦地宣传教育国民,警惕疫情,加强自我防卫措施。当时有点鹤唳风声之势,事后也有舆论指责政府小题大做,防疫过度之类的批评言论。


第二章 法国卫生安全相关立法,国家与地方抗疫组织,医疗系统管理人员,防疫专业队伍培训

1· 若干基本慨念

在法国,1994年卫生安全被定义为防范与卫生系统相关的风险。

二十世纪九十年代末,卫生安全概念延伸了,防范包括食品与劳动方面危害公共卫生的风险。

卫生安全监测 :识别和认清不寻常和异常的事件,而这些事件可能对人类健康,动物和植物安存构成危险和威胁。卫生安全必须系统地,持续不断地收集数据,分析数据,解释数据,公布数据以作为决策依据。监测的目的旨在预期准备,不打无准备之仗,采取不怠误时机的相应行动。

预警 : 是一种风险信号,该信号已得到初步风险评估和充分的科学验证。这种信号表示极有可能对人民卫生健康造成威胁,国家理应采取相的对策,避免事态扩大。

法国当今的政界,医疗科学界普遍认为绝大多数疫情是可以预见预警的。鉴于严重的卫生健康危机极有可能威胁一国人民的生命安全,一国组织制度和经济与社会的正常运作。因此国家应该利用国家机器作好一切行之有效,可以具体操作的防疫工作,而当疫情一旦发生,国家应及时反应,采取必要的措施。另外,坦诚透明告之国民则是必不可少的政府职能。

2. 立法赋予危机管理组织的合法性和可实施性

毋庸置疑,依靠立法来管理卫生安全的监测,预警和回应危机管理是把双刃剑。一方法,法律赋予各位级组织和执行者处理事务的合法性和临阵操作的行政权力,另一方法,如上所述,法国追究渎职者的法律责任。

A. 基本法律

2009年7月29日法国政府颁布了《2009至2014年度军事计划法》。该法律明确规定了政府在国防和国家重大危机中,如何面对?如何管理?政府各级长官的责无旁贷的行政责任。

总理在与总统密切联系的前提下,依法具体负责国家重大危机事务的管理,设置相应的管理组织,每个部则专门负责计划其管辖范围内的保护措施和国家安全措施的应急方案及具体实施。

至于本文专论的公共卫生健康领域,《军事计划法》规定卫生部负责公共卫生安全的组织和准备,其目的在于认清公共卫生的严重威胁,其预防,保护人民免受威胁,照顾受害者。卫生部参与有关卫生方面的国防和国家安全事务(国防法 L.1142-8)。

根据《军事计划法》,2012年1月2月,法国时任总理签发了关于严重危机管理措施的政令《关于管理严重危机的政府组织细则》。

B. 国家为了优化职能部门,通过了一系列法律,将负责风险评估的职能机构合并,将其职能移交给专业机抅。

1998年7月1日颁发《关干加强人用产品的卫生监视与控制法》。根据该法律国家设立法国健康产品卫生安全暑(AFSSAPS)。

2010年1月7日颁发了关于医院,病人,卫生健康和领土法律(2009年7月21日颁布)的实施细则。根据该法律国家成立国家食品,环境与工作卫生安全署(ANSES),取代已有法国食品安全署(AFSSA)和法国卫生,环境与劳动安全署(AFSSET)。旨在促使国家对大众的生活环境所面临的各种危险具有整体视野。

2010年5月9日通过立法设立法国环境安全署(AFSSE)

2011年12月29日颁发关于加强药物和保健产品安全法律。根据该法律没立国家药物与保健产品安全署(ANSM), 取代法国健康产品卫生安全署(AFSSAPS)

根据2016年1月26日关于卫生系统现代化法,成立法国公共卫生署(ASP)。该署集合卫生监视院(InVS), 国家卫生防疫院(INPES), 卫生紧急情况预备与应急机构(EPRUS),后者专业负责医疗物资的战略储蓄。

不可避免的问题 :各级和各人的职责白纸黑字钉在法律上了。若在位者不作为,不担当,又奈何?监督执行的又是法律武器,这可不是纸上谈兵之事!如前所述,总统和部长们渎职即被送上共和国法庭,公职人员则会受到公务员法的惩罚和刑法制裁。独立执法的法庭只认事实,而不受任何人干预和庇护。同时行政法和刑法保护每个行动者的依法行事的举动。非人性化的法律责任制促使各级领导和每个行动者必须担当和作为。在此情况下,人人为已是原则,无形中成为团结共进而不可异化的凝聚力!

 

3. 国家安全与卫生安全组织


crise organisation

A. 全国部际危机指挥中心。这是法国政府设立的统管全国各种危机的部际危机中心(cellule Interministérielle de crise),其启动权由总理决定,无须总统的首肯和书面手令,内阁里的相关部长依法参与。

总理可以启动部际危机小组,可以根据危机事件的性质,委托主管部长指挥具体操作。一般来说,若危机发生在国内,由内政部长指挥,若危机发生在国外,由外交与欧盟部长负责指挥。当然危机发生在法国某个地方领土上时,则由政府任命的,在任的大区区长和省长负责指挥。
另外,在举足轻重的八大部设置八个特殊危机管理中心。

B. 卫生与社会紧急事务接报与调度指挥操作中心(CORRUS),这是公共卫生领城的防疫和抗疫指挥中心。

法国自第五共和国以来,历届政府均设卫生部,通常与社会事务,或者社会团结事务合二为一。而在卫生部设卫生总局(DGS)。2007年在卫生总局之下新设卫生危机分局(DUS)。该分局的基本职责是负责专门处理卫生突发事件。卫生与社会紧急事物接报与调度指挥操作中心(简称卫生接调中心,CORRUS)。卫生接调中心负责整合全国一级警报信息,并根据国际卫生规则(RSI)与国际卫生组织对接。

众所周知,国际卫生规则是世界卫生组织2005年通过的,2007年付诸实施的,具有法律强制性,旨在保护世界人民免受新的和复发的疾病,微生物冲击以及其它对公共卫生和健康安全的威胁。

4. 医疗系统管理人员和防疫专业队伍的培训

一般来说,法国医院系统的重要职务都是科班出身者出任的,即所谓的技术官僚制。例如,法国卫生部的卫生总局局长通常是一位医学教授。法国卫生部下设专业管理“大学校”公共卫生高等学校。法国医院和社会医疗院的行政管理干部几乎皆毕业于该校。

该学校也负责培训公共卫生安全方面的专业人才,开设的课程有卫生与预防推广,环境相关的卫生风险方法和工具,临床药理学和流行病学建模等!


第三章 法国公共卫生健康疫情的监测,预警和抗疫操作

公共卫生健委疫情管理分为两大范畴。第一防疫,即在疫情发生前对潜在疫情的监测和预警,第二抗疫,即在疫情发生之后,分析形势,采取决策和抗疫操作。这一整套系统由法国卫生部下专设的卫生与社会紧急事务接报与调度指挥操作中心统筹管理。

1. 公共卫生疫情的监测,预警,跟踪调查和上报

按法律规定,公共卫生疫情的监测、预警、跟踪调查和上报的职能机构是国家食品,环境与劳动卫生安全署(ANSES)。

该署成立于2010年7月1日。该署是由法国卫生部、农业部、环境部、劳动部和消费部共同管辖的行政机构。
该署所实现的监测、专门探究、研究和指定研究涵盖其三大领域 :卫生健康、动物安存、含化学和微生物学的食品卫生安全,植物安存。

该署拥有九个研究实验室和指定研究实验室,分布在法国各地。

该署的董事会由五方代表构成 :公共权力代表者,普选中的当选者,社会合作伙伴,职工组织,非政府组织和协会。国家、工会和相关机构皆可以诉诸该署进行分折研究。

该署号称独立工作,专业评估结果皆是集体工作成果。其基本原则是依靠科学委员会。ANSES骋请了八百名相关学者教授专家,对同一主题,通常有不同的专家共同参加讨论,核实数据,进行矛盾式自由辩论。透明化,专业性和独立性是ANSES的运作的基本原则。

此外,法律还规定,国家的其它职能机构也必须毫无保留地及时对卫生部的卫生与社会紧急事物接报与调度指挥操作中心(CORRUS)提供所有信息。这些机构是 :国家食品,环境和工作卫生安全署(ANSES), 大区卫生局,法国卫生总署(ANSP),国家药物与保健产品安全署(ANSM), 法国输血院(EFS), 生物医学署(ABM),国家食品,环境和工作卫生安全署(ANSES), 国家癌症研究院(INCa), 辐射防护与核安全研究所(IRSN), 核安全局。

2. 防疫与抗疫的中枢神经 :卫生与社会紧急事务接报与调度指挥操作中(CORRUS - 简称接调中心)

卫生部直辖的接调中心根据国家食品,环境与劳动安全署,若干职能机构,世界卫生组,或者有疫情发生的国家提供的医疗信息,进行分析研究,提出应急处理措施,卫生部立即发布指令,卫生部在行政大区设置的派出机构大区卫生局(ARS)负责具体执行。

A. 接调中心内部运作方式

卫生与社会紧急事务接报与调度指挥操作中(CORRUS),该中心有三级不同水平的机制管理 :
第一级 :日常的监测与警报管理
第二级 :中心加速运转
第三级 :激活卫生危机中心(CCS)

接调中心的专业团队阵营强大 :医生,药剂师,公共卫生专业工程师,危机机制管理专业人士,法律专家,大众传播交流专家,另外,部里可以随时征用卫生系统内的任何有用人员。

接调中心定期组织防疫和抗疫演习。

一旦收到各方的情报,立即在一小时内进行分析研究。

中心的第三级机制(卫生危机中心 - CCS)启动后,七天二十四小时值勤。
每日向卫生部部长呈交简明扼要的书面警报书。

接调中心的团队根据各方提供的疫情先兆和具体信息共同制定应急方案。

接调中心负责卫生领城的危机管理的指挥,检查执行进展,负责各大卫区卫生局的总协调和各方面人力与物力的调配。

核实实施的措施是否能够控制局势,跟踪事态,提出新的管理措施。

接调中心可以根据疫情的需要,调用各种渠道的资源 :
- 向大区卫生局(ARS)和国家的卫生机构发号施令;
- 利用卫生家警报信息系统(DGS urgent)向相关医院卫生专业人员推送信息;
- 向卫生机构和幼儿社区网络散发“快速健康警报信息”;
- 调用卫生安全机构现有的所有专门知识资源;
- 调用法国公共卫生有关的战略储备。

3. 防疫与抗疫的前线阵营指挥所 :大区卫生局(ARS)

大区卫生局既是防疫的哨兵,也是抗疫的前线阵营指挥所。

2010年,法国政府在大区设立大区卫生局(ARS),旨在以持续性的方式管理卫生防预,监视,警示和卫生危机的统一管理。为此,设立专门的平台“ 监视警示和卫生健康指挥小组(CVAS ), 大区行动小组(CIRE)依法协助小组工作,负责卫生危机苗头的评估和实地调查。

大区卫生局受卫生部长的直接领导,地区政府无权干预其一切行动。

大区卫生局抗疫的具体操作方式启用事先制定好的各种行动操作方案 :
- 诉请大区行动小组(CIRE)进行实地跟踪调查;
- 白衣方案(plan blanc), 动员医护人员;
- 面对特殊卫生状况之卫生系统组织(ORSAN),协调救护车,医院和社会医疗机构;
- 拯救众多受害者方案( NOVI);
- 受害者信息系统(SIVIC),识别和跟踪集体事故的受害者。
- 根据需要,大区卫生局可以请大区区长(国家派驻大区的行政首脑)调用大区里的物力资源,动员卫生后备人员!

在此必须说明的是这些专门行动方案皆是现存的管理具体措施,每一种行动方案都是规范化的操作,执行者皆是训练有素的专业人员。在抗疫战中,决策者只需依照行政程序启用操作即可,不存在不执行的问题。
法国总计配置二十多种方案,每种方案内皆有具体的操作方式。可谓是养兵千日,用兵一日。


暂时没有结尾的结论

首先,细心的读者在阅读这篇技术性较强的文章时会愕然 :法国的卫生防疫和抗疫组织五花八门,盘根错节,粗读如入迷宫。卫生组织的复杂性只是为了解决一个问题 :依法各司其职,确保各级和每个行动者的权力与义务实施无阻,从行政法和刑法上惩罚渎职者。总理统管国家的各种防危组织,各部部长分管其职权内的防危措施。比如说,法国的卫生部长负责卫生健康系统的监视,预警和危机管理组织,部长依法启动机制,无需总理和总统的讲话,首肯和签字!换句话说,即便总统大人无心过问,抑或因各种原因无法亲政,各种机制照样依法运转,确保国家和人民的生命安全!这就是制度化的合理性和优越之处。

其次,法国政府如何迎战其领土上与日增长的新冠状病毒疫情?法国抗疫总策略无非是根据疫情变化,启用各种不同的行动方案。是否有效?我们将拭目以待。

至本文定稿之时(2020年3月6日12点),法国577例确诊,9人死亡 ( 一名80岁中国游客和8名法国人)。
而法国政府对抗疫做了如下有目共睹之事 :启动卫生与社会紧急事物警报与调度指挥操作中心(CORRUS),卫生部生部长每日开新闻发布会,卫生部的卫生总局局长公开汇报疫情及各种技术问题,总统马克龙前往接收新冠状病毒感染的医院看望医护人员,政府从战略储备中释放一千五百万个口罩,装备医护人员, 投放至各大药房。政府宣布被追隔者可停工14天,工资照发。另外,孩子被迫隔离,家长在家看守,经大区卫生局核实后,也可停工14天,工资照发。禁止5000人以上在封闭场所的聚会。

一切都在变化之中!只愿新冠状病毒早灭!


(本文系原创版权作品,未经授权严禁转载!, 若欲转载,联系 zhu.yuanfa@gmail.com)


作者介绍 : 朱元发,1983年毕业于武汉大学,同年考取留法博士研究生。1992年以《战后法国社会学发展》博士论文获得巴黎索邦大学社会学博士。1999年考取法国政府公务员,进入法国里尔地区行政学院深造。2001年毕业后进入法国政府任职,曾任巴黎七大学兼职教师。
著作:《涂尔干社会学引论》,《韦伯恩思想概论》,《五月爱丽舍宫》, 《丈量巴黎》(2020年,主编)。文章发表于《读书》、《法国研究》和《法国国家科研中心学术杂志》等,最新学术文章: Une transformation sociale inévitable vers une identité commune et un partage de valeurs improbables, in Hermès, C.N.R.S.Editions n° 79, 2017。


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